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仪征市“阳光执法巡查行动”检视与思考

近年来,随着仪征市三大园区的迅猛发展以及城镇化的快速推进,公众与政府间的利益博弈逐渐增多,加之部分职能部门的工作人员在意识、专业技能等方面存在欠缺,使得行政执法类纠纷日益呈现多发与复杂化态势。2009-2010年,共审理行政复议案件38件,涉及城建、征地拆迁、环保等敏感领域,数量较以往明显增多,另外还有较大数量的行政争议进入了诉讼渠道。为加强全市行政执法队伍建设,进一步提升行政执法效率和规范化水平,2011年3月份,市政府第24次常务会议明确将阳光执法巡查行动作为推进依法行政的一项重要工作,由市监察局、市政府法制办负责组织实施。


一、关键节点的设计


2011年7 -9月、2012年9-11月,市纪委、市监察局、市政府法制办、市优化促进发展环境中心先后两次组织开展全市范围内的阳光执法巡查行动。将与市委市政府中心工作关系密切、群众关注度高的三大领域,即企业生产经营、民生保障和公共秩序作为巡查重点,涵盖了三大领域的多个方面,基本覆盖全市所有重点执法部门。在巡查指标上,将执法管理规范、行政处罚案件情况、行政审批申请、受理、审查与决定、行政权力网上公开透明运行质态,以及服务对象的满意度等作为检查重点。主要突出四个关键节点:分组检查。分别由市纪委常委带队,对各相关行政执法机构实行上门检查。采取听取汇报、查阅台帐资料、抽查行政处罚案卷、当场点击行政权力网上运行平台等方式进行。集中汇总。汇集各检查组检查情况,梳理普遍存在的共性问题和表现突出的个性问题,并对检查发现的典型案件组织专家进行评审,形成检查报告。反馈整改。各相关行政执法部门根据检查报告中反馈的问题,认真加以整改并提出整改报告;对问题较为突出或集中的部门分管负责人进行约谈;对问题严重、存在违纪违法行为的进行问责。健全制度。对在检查中发现的问题及部门整改情况进行汇总分类,对好的做法、经验表扬推介。对带有普遍性和比较突出的问题,深入分析问题存在的原因,通过“点对点”反馈意见函的形式,督促职能部门健全完善规章制度,切实加强对行政执法机构的管理和监督。


二、预期效应的获得


经过两年的运行,仪征市“阳光执法巡查行动”逐步由局部探索进入常态化、制度化运行阶段,基本上达到了制度设计的初衷。就目前情况来看,总体上呈现“三高一降一完善”的积极态势。一是依法行政意识持续提高。大部分部门严格按照依法行政的工作要求,自觉遵守基本办案程序,严格执行查处分离、罚缴分离、自由裁量权量化公开、重大处罚集体讨论、听证等制度,执法行为更加标准规范;积极推行说理式执法,用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和结果,晓之以法、以理服人。目前,全市一般程序的行政处罚,说理式行政执法文书的比例已达到90%以上,较2010年提高27个百分点。二是行政审批效能稳定提高。各部门按照内控管理要求,行政审批严格履行窗口受理、科室初审、分管负责人审核的程序,认真运用行政权力网上公开透明运行系统,实行网上办件,促进处罚审批办件水平提高。如交运局执法全过程实行网上运行(交通系统内网);民政局将行政审批事项向一个窗口集中,行政审批项目受理、收费、发证三个环节全部进入行政服务中心民政窗口,实行“一站式”、“一条龙”服务。据初步估算,目前全市整体审批效率较两年前提高10%以上。三是服务对象满意度逐年提高。各部门服务机制日益完善,如质监局对行政许可工作实施“课程表”式管理,广泛开展问卷调查、行风监督员座谈会、行政执法回访等“开门评议”活动,主动接受社会各界监督;卫生局则为企业提供预约服务、延时服务等特色服务。这些措施的推行,有力地提升了自身形象。2011年8月、2012年10月先后两次开展回访活动,分别涉及服务对象76名、52名,对服务表示满意和基本满意达96.15%、97.46%。四是执法投诉举报不断降低。据不完全统计,从2012年全年24件到今年上半年11件,2011年以来,仪征市行政执法投诉量始终保持低位徘徊。而在2011年以前,全市执法投诉量每年还不下40件。另外,两年多来该市行政执法诱发的重大突发群体性事件始终控制在零位。五是内部监督机制日益完善。各部门普遍建立了行政执法责任制、执法过错追究制、执法年度考核制、执法流程管理和风险点防控制等各项执法管理配套制度。如环保局将环境监察管理主要工作细化分类,建立环境监察平台;地税局按照“四分离、三到位、双服务”模式全面规范执法管理;药监局将执法工作纳入科室月度考核内容,实行一月一考,年终大考,考核结果与科室奖惩挂钩。内控措施的完善,有力地规范了执法行为。


三、存在问题及对策


随着“阳光执法巡查行动”的深入推进,其所存在的问题也逐渐显现出来。一是对象确定有局限。从两年的实践看,以遵循“突出重点、以点带面”的原则,按照各个部门按季度上报的行政处罚或许可(审批)的数量多少来确定每年的巡查对象,虽然基本涵盖了与群众生产生活密切度的重点执法机构,公安、城管、交运等部门已连续两年被列入巡查对象,但教育、财政等部门却一直游离于巡查范围之外,执法巡查对其工作触动并不大。二是方式标准有局限。目前检查主要还是采取听取汇报、查看台账、调阅案卷等方式,方法存在单一化和泛化问题,无法适应新形势下的执法巡查要求。另外,2011年下发的《阳光执法巡查评分标准》虽涉及执规范自由裁量权、法律适用、服务质量等4大类35小类内容,但实际上有关执法人员素质、投诉处理、廉洁自律等规定操作性并不强,且带有很强的主观性。三是流程设置有局限。每年历时两个月的巡查行动,共设置上门检查、集中汇总、反馈评价等流程,但流程中有关程序和机制仍旧是是一个相对封闭的体系,从巡查人员的配备到评估报告的作出,社会公众还缺乏有效的参与渠道,目前最能体现巡查主体与群众互动的环节,紧紧限于对服务对象的回访,巡查行动所应具有的公开性、透明性、互动性还无法得到应有呈现。四是结果运用有局限。根据现场检查、被处罚对象回访和“专家评审”的情况,经过认真研究和汇总,除形成内部通报外,还制发了“点对点”反馈意见函,指出具体问题,要求被查单位认真抓好整改。巡查的结果对相关部门并没有刚性的约束,更缺少各方面的监督力度,效果不明显。


针对目前所存在的问题,将从以下几个方面着手解决:一是在对象确定上突出全面性。扩大公众的参与渠道,通过网上投票、调查问卷等方式,将社会普遍关注或群众反映问题意见较集中的部门和机构列入巡查对象;提高巡查的频次,将一年1次巡查增加至一年2次,确保对全市所有重点领域有效覆盖。二是在方式标准上突出创新性。由静态巡查向动态巡查转变,有针对性对相关执法部门开展旁站监督,现场监督执法人员的行为和用语;组织开展技能比武、现场办案等活动;探索开展对行政执法机构的绩效考核,制定更为详细的考核标准,并根据形势需要及时对考核标准进行细化、量化。三是在环节设置上突出民主性。扩大巡查的主体范围,邀请市检察院、市法院以及市人大代表、市政协委员、行风监督员和新闻媒体等参与执法巡查全过程;为一线执法人员制作阳光执法公示牌,向社会公示执法人员管辖范围、工作岗位、主要执法依据以及程序、举报和监督电话等,方便群众联系和监督。四是在结果运用上突出约束性。建立阳光执法激励约束机制,对社会满意度高的部门,结合全省统一开展的重点行政执法部门政风行风评议工作,适时进行表彰,对行政不作为或乱作为现象进行责任追究;同时将巡查工作的结果纳入各行政执法单位党风廉政建设责任制和领导干部目标责任考核,调动各方积极性。

                                                                                                (仪征市政府法制办)
       
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