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关于规范行政执法行为的若干思考
    规范行政执法行为是推进依法行政的有效抓手,也是建设法治政府的重要内容。当前,我国正处于加快发展的重要战略机遇期,同时,利益主体多元化,利益诉求多样化,矛盾呈多发趋势。与此相对应,围绕各级政府和政府部门的行政执法行为产生的行政争议也大量发生。从行政复议和行政诉讼的审理结果看,有部分行政执法行为因欠缺合法性要件被撤销或确认违法,还有部分案件虽然未被撤销或确认违法,也不同程度存在不规范的问题,行政执法行为规范化建设亟需加强。

一、当前行政执法行为存在的突出问题

(一)认定事实不清。行政执法行为合法必须建立在事实认定的基础上,如事实认定不清,则法律依据的正确适用则无从谈起。如工伤认定行政案件,法律规定职工在工作时间、工作场所发生伤害事故可以认定为工伤,但有的案件根据证据查明的事实并不能认定该职工受伤是在工作场所、工作时间发生,在这种情况下作出认定为工伤的结论显属认定事实错误。又如林权证颁发案件中,有的林权证证载四至不清、面积错误(有个案面积误差以倍计)。有的执法案件法律文书甚至没有法律事实认定内容,在缺乏案件事实认定的情形下,直接引用法律条款作出处理决定。

(二)证据不足。一是案件证据收集不充分,很多案件证据少(甚至孤证),不能证明案件的事实。二是证据无证明力或证明力弱,如很多证据与案件本身无关联性,缺乏合法性,不能辨别真实性,无法作为定案证据采信。三是证据收集不规范:如个别案件制作询问笔录时,未记录执法人员出示执法证件的环节、未记录详细问答过程、没有当事人的基本情况和签名、更改处没有当事人捺印或签字、当事人签名没有附写日期,复印件无落款不注明出处等,因收集程序存有瑕疵影响证据采信。四是在缺少直接证据的情形下,收集采信的间接证据之间无关联性、不能形成证据锁链。

(三)适用法律错误。突出表现为:一是适用法律法规不具体,只引用作出的具体行政行为涉及的法律法规,而不引用具体的条款。个别行政执法决定书作出时甚至不引用具体的法律法规,只简单表述“经研究,原则同意……”;二是适用法律条款张冠李戴,即援引法条错误;三是表述错误,法律条文中有数款、数项,在适用时因不能正确区分款项的区别,作出错误的表述(如将“项”表述为“款”);四是不能正确区分法律效力位阶,致使适用法律、法规、规章性质时出现选择性错误,如应该适用效力较高的法律,却选择适用了效力较低的地方性法规、政府规章,甚至是规范性文件。

(四)行政执法程序违法。程序正义是实体正义的基础,程序合法有其自身不可替代的价值。当前,行政执法重实体、轻程序的问题比较突出。如在林权证的颁发这个具体的行政行为中,设置了公示这一必经程序,公示内容为:公民所申请林权证的四至界限、面积、相邻权利人等,法律设定这一程序的目的是使各权利人及利益相关群体对林权证颁发前的权利状态进行固定、无争议化。但在办案过程中我们发现,还存在没经过公示程序而发证的现象,导致该林权证因为界址等与事实不一致,损害他人权利而被撤销。导致程序违法原因不一。有的是因为工作不认真,忽略了法定程序,造成严重后果。如在某行政强制行为的听证程序中,因听证主持人一时疏忽,忘记告知行政相对人具有申请回避的权利。后行政相对人的代理律师抓住这一瑕疵,申请主持人回避,致使该次听证会不得不延期再次举行。还有的执法机关和执法工作人员完全缺乏按程序执法的法律意识,如有的执法案件未经立案、调查、审批等必经程序,直接向行政相对人作出行政执法决定。

(五)行政不作为,即通常所说的玩忽职守,有法不依。如在信息公开工作方面,有些部门不能正确认识信息公开的法律义务,超出法定期限不向行政相对人作出答复。在这种情况下,一旦行政相对人提起行政复议或行政诉讼,行政机关往往因先天不足,导致败诉。又如对公民人身权、财产权保护请求,相关职能部门置若罔闻,不采取措施。更为严重的是,部分负有监管职责的政府工作部门对公民投诉、举报等案件线索,本应作为执法案件依法立案查处,却以信访答复等方式草率处理,严重渎职。

(六)行政乱作为。主要表现为:一是超越职权。如有的部门本没有行政处罚的职权,却制定出具有行政处罚权内容的规范性文件(未经政府法制部门合法性审查),后又根据该规范性文件,对行政相对人作出行政处罚,于法无据。二是滥用职权。如有的执法部门在行政许可实施环节,违反行政许可法的规定,对行政相对人增设违反上位法的其他条件,增加行政相对人的负担,不具合法性。三是贯彻执行法律不彻底。如有的行政处罚案卷中只见本单位收据,未见银行收缴票据,对罚没款不严格执行罚缴分离的法律规定。

(七)执法不合理。主要表现为在行政执法方式方法和行政执法结果上。如在房屋征收工作中,采取停电、断水等方式迫使行政相对人搬迁;又如在执法过程中不注意区别具体情形,对同一行政违法行为的主体,不注意区分初犯和惯犯、成年人和未成年人,不加区别地给予同等幅度的处罚。

(八)涉案款物保管和处理不规范。一是保管混乱。如对扣押的涉案财物台帐不健全,登记不详;涉案款物不集中保管,长期分散保存在办案人员手中,或将涉案款物以不适当的方式保管(如扣押的车辆不入库,露天暴晒),造成涉案款物混淆、丢失、毁损。二是违规处置:如不按规定及时办理涉案财物的移交、返还、变卖、拍卖、销毁、上缴国库手续;违反规定或寻找借口,随意没收涉案财物;坐支、挪用、截留、私分、调换、甚至侵吞涉案款物等。

二、行政执法行为规范化的基本要求

一是行政执法事实要认定清楚、证据要确实充分。事实清楚是行政执法行为合法的基础。只有准确认定事实,才能正确援引法律条款,准确适用法律。法律上讲的事实是法律事实,与客观真实不必然完全一致。因此,行政执法中认定的涉及行政相对人的有关法律事实一定要建立在证据充分的基础上。证据收集是基础,甄别采信尤为重要。一方面,要加强证据收集工作,尽可能的将证据收集充分。另一方面,要对收集的证据证明力进行判断。证据必须与行政执法行为有关联性,且其本身具有真实性和合法性方能采信。举例来说,一份合同书,其内容和落款均为打印件,任何人均可为之,不能当然证明案件事实的真实性和关联性,如果没有其他证据佐证,相对方又提出异议,则不具证明力,不能作为定案证据予以采信。

二是适用法律依据要准确。准确适用法律依据,要重点从以下几个方面来把握。一是法律条文援引要具体、明确,要具体到条、款、项。有部分行政执法人员因对款、项区别认识模糊致引用时表述错误。实际上,根据立法法的规定,只要记住一点就能解决这个问题:在法律条款中“款”前不编序号,“项”前编序号,其序号用中文数字加括号依次表述。二是要对法律效力位阶有个清晰的认识。对同一行为,调整的法律规范可能涉及很多,例如林权争议,可能涉及《森林法》、《森林法实施条例》、《安徽省山林权纠纷调处办法》等法律法规规章,如出现对具体行政行为规定不一致的情况,其效力位阶应遵循以下规则:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级政府规章(因此,当《森林法》、《森林法实施条例》、《安徽省山林权纠纷调处办法》规定不一致时,应优先使用前者,三者分别为法律、行政法规、省政府规章)。三是当同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章特别规定与一般规定、新旧规定不一致时,适用的一般规则是:特别规定与一般规定不一致的适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。具体到个案的法律条款适用,需要在认定案件事实清楚的基础上,在遵循以上三个方面的基本要求下,作出判断,准确援引。

三是要严格依照法定程序进行。行政执法程序在行政执法各领域均有明确规定(如行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等),行政执法要严格按程序进行。越是急难险阻,越要严格按程序执法。如土地行政征收行为,必须先将土地进行征收,然后才能办理土地证注销手续。若因只关注经济发展,因招商引资等急需土地而径行注销行政相对人土地证,行政相对人一旦提起行政复议或诉讼,则欲速则不达。执法过程中,当可能对行政相对人作出不利影响的行为时,务必依法定程序充分保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。如行政处罚事前要告知处罚的事实、理由、依据,事中要听取行政相对人的陈述和申辩,事后要告知其依法申请复议、提起行政诉讼的权利。现阶段,针对具体法律有明确规定的执法程序,执法机关已基本能够遵循。需要引起足够重视的是以下几种特殊程序的规范:一是延期、中止、终止程序。行政机关在延期、中止、终止事由出现后,应将延期、中止、终止通知送达行政相对人;二是听证程序。听证程序规范重点是听证时间、地点告知行政相对人,听证主持人选定,听证时当事人权利告知(回避)、听证结果运用等;三是送达程序。要正确选择送达方式。能直接送达的应直接送达;有行政相对人确切地址的可以邮寄送达;行政相对人拒收法律文书的可采用留置送达,采用留置送达方式需有相关见证人签字证明并注明拒收情形;只有对行政相对人无确切地址或者下落不明的,才能采用公告送达。尤其需要明确的是,不可以电话送达。因为电话送达非法定送达方式,一旦涉及争议,行政机关只能证明曾经给行政相对人通过电话,但通话内容无法证实,构成举证不能。

四要做到有法必依,杜绝行政不作为现象的发生。各级政府和政府各部门要树立权责统一的法制意识。权力伴随着义务,权力意味着责任。行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为两种。前者是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请而作出行政行为,后者是指行政机关依据职权而主动作出行政行为。对于依申请的行政执法行为,行政机关应重点把握以下几点:一是要在法定期限内作出行为,如不在法定期限内答复,行政机关即构成不作为;二是要以法定形式作出答复,不以法定形式作出答复,则作出答复形式不符合法律要求,同样构成行政不作为;三是要由有权的机关作出。如作出执法行为的主体依法应有某局作出,但实践中却出现有某局下属机构作出,对某局来说,也构成不作为。对于依职权的行政执法行为,行政机关应依据职权,以事实为依据,以法律为准绳,及时依法作出处理,不得玩忽职守,不履行法定职责。

五要严格遵循职权法定原则,不可乱作为。政府和各部门在行政执法工作中首先要有相应职权,要树立有限政府的意识。严格来讲,无法律授权则无行政执法,特别是涉及到需要公民、法人和其他组织需要承担法律义务时,更应严格遵循法无明文规定许可即禁止的行政法基本原则。实践中,我们有的政府和部门工作人员认为在法律没有明确规定的情况下法无明文规定即自由,政府即可任意作为,这实际上是混淆了公法和私法法律原则,是错误的认识。法无明文规定即自由,是在私法领域对公民、法人和其他组织来说的。相反,行政法属于公法范畴,因此,行政机关和行政执法人员应恪守的是法无明文规定即禁止的公法原则,做到知其可为,知其不可为。

六要做到执法合理。行政执法不仅要合法,而且要合理。一是行政执法的目的要符合法律制定的目的,如通过实施行政处罚,达到教育公民自觉守法是行政处罚法的立法目的,因此在行政处罚实施时,应本着处罚与教育相结合的原则,以教育为主、处罚为辅,处罚目的是为了教育行政相对人,不能以追求最大数额罚款为目的。二是行政机关在行使自由裁量权时,必须区分不同的违法主体、不同的违法情形作出行政决定。如一般情况下应主犯重、从犯轻;惯犯重,首犯轻;情节恶劣的重,情节轻微的轻。三是行政机关行使自由裁量权应当具有稳定性,符合行政惯例。对相同或类似的问题,应采取相同或接近的处理方式,不同情况则不同对待,不能畸轻畸重,显失公正。

七是完善行政执法案卷制度。根据行政诉讼法和行政复议法的规定,公民、法人和其他组织一旦对行政执法行为提起行政诉讼或申请行政复议,则对该行政执法行为的合法性要由行政机关提供证据证明。这即是行政诉讼、行政复议中的举证倒置原则。有鉴于此,建立和完善行政执法案卷制度尤为必要。规范行政执法案卷制档应包含以下基本要求:一是制档形式上分正、副卷。正卷可以对社会公开,供行政相对人查询。副卷是机关内部审批性材料,不对外公开;二是归档材料要完善。行政执法行为自始至终所形成的全部材料,只要与案件有关联,均应归档;三是卷内材料排列要有序。材料排列要与材料的形成时间以及执法过程相一致,以利于查找利用。

八是对涉案款物规范管理。一要严格依据法律规定,在对涉案款物采取措施时制作款物清单。清单须经在场行政相对人核实,并当场交付当事人,确保涉案款物来源清楚无误。二要落实涉案款物管理制度,做到集中管理、专人负责。三要完善机关内部管理制度,细化涉案款物的流动手续,使涉案款物流向明了。四要对涉案款物采取适当措施,确保涉案款物不流失、不因管理不善而贬值。对款项要及时转存金融机构,对物品则根据不同情况采取适当保管措施。五要规范处置。在法律事实查清之后,依法律规定该没收的及时上交国库,应返还给行政相对人的要及时返还给行政相对人。

三、推进行政执法行为规范化建设的建议

(一)提高认识。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。从国家法治建设的进程看,随着中国特色的社会主义法律体系初步形成,我国法治建设的重点正逐步由“有法可依”向“有法必依”阶段转移。从全局看,推进依法行政,政府责任首当其冲。一方面,不规范的行政执法行为一旦被司法机关确认违法,有损政府形象和公信力;另一方面,存在瑕疵的执法行为往往会侵犯公民的正当权益,轻则不利于公民权利的保护,重则产生社会不和谐因素。从基层实际情况看,执法规范化建设总体形势尚不容乐观,个别案件甚至对地方经济社会发展产生了不利影响,行政执法行为规范化建设任重道远。当前,要重点提高行政执法人员特别是各级领导干部的执法规范意识。依法行政的核心是严格依法办事。各级领导干部要逐步提高以法律思维和法律手段解决经济社会发展中的各种矛盾和问题的能力。越是形势复杂,越是任务紧迫,越是矛盾突出,越要坚持规范执法。

(二)加强领导。一要强化领导责任。各级政府和政府各部门要把规范行政执法工作摆到重要议事日程,主要领导要亲自过问,分管领导切实负起责任,主动协调解决行政执法领域的突出问题。二要提高领导能力。要认真落实领导干部学法制度,学习行政执法法律法规知识,有条件的单位要善于发挥本单位公职律师或本单位法律顾问等专业化力量的作用,提高依法办事能力。三要加大投入,要切实解决行政执法在经费、装备等方面的困难。

(三)加强队伍建设。规范行政执法,关键在行政执法队伍素质的提高。一要确保编制充分、人员到位,配齐行政执法力量。二是把好入口关,配强行政执法力量。要严格执行行政执法人员资格准入制度,行政执法人员在经过培训考试合格,领取行政执法证件后,才能从事行政执法活动。三是加强对行政执法人员的培训。要制定行政执法人员定期培训制度,使行政执法人员能力建设制度化、长效化。要创新培训模式,如结合执法案卷评查等活动,提高培训实效性。政府部门应结合自身职能,有侧重地加强在重点行政执法领域的培训(如城管执法局重点加强行政处罚,住建和规划部门重点加强行政许可,房屋征收部门重点加强行政征收),增强培训针对性。

(四)严格考核。要根据行政执法的新形势,不断完善行政执法考核体系,增强考核的科学性和权威性。要充分运用考核结果,对在行政执法工作中表现突出的人员给予必要的物质和表彰奖励,使其经济上有甜头,行动上有劲头。要关心表现优秀行政执法人员的成长,对综合素质高、业务能力强的行政执法干部要大胆提拔使用,使其政治上有奔头。要严格落实行政执法责任制。从一定意义上讲,没有行政执法责任制的落实,就没有依法行政。对违法行为负有直接责任和领导责任的行政执法人员,要坚决依法依规追究相应责任。


                                                                     (宣城市人民政府法制办公室主任 蔡忠安)


       
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